Projet de loi relatif à la majoration des droits à construire n° 2012-376

Monsieur le président, monsieur le ministre,
monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur,
monsieur le rapporteur pour avis, mes chers collègues,

Permettez-moi tout d’abord de rappeler les propos tout à fait stupéfiants par lesquels a été annoncé le texte que nous examinons ce soir : « Nous avons décidé […] que tout terrain, toute maison, tout immeuble verra ses possibilités de construction augmenter de 30 %. […] Cela va donner un travail formidable à toute l’industrie du bâtiment. Deuxièmement, cela va augmenter considérablement le nombre de logements, donc cela fera pression sur les prix. Et enfin, les prix de l’immobilier à l’achat, à la vente, et les prix à la location vont pouvoir baisser. »
Tels étaient les propos que le Président de la République tenait voilà juste un mois. Je suppose, monsieur le ministre, que pour rattraper ce coup-là, vous avez dû vous raccrocher aux branches !
Je sais que vous avez participé au Grenelle de l’environnement, dont j’aurais sans doute partagé les conclusions si elles avaient été adaptées et véritablement mises en œuvre. D’ailleurs, le temps qui a été perdu ne l’a, en fait, pas vraiment été, car, dans un futur proche, nous pourrons travailler dans la perspective d’une véritable réforme de l’urbanisme et du logement.
La déclaration du Président de la République, au début de la campagne du candidat Nicolas Sarkozy, sonne comme un constat d’échec. J’ai pensé qu’il s’était demandé ce qu’il devait dire durant cette campagne et qu’il avait décidé de faire une annonce : d’un coup de baguette magique, avec un chiffre – 30 % –, il allait résoudre tous les problèmes ! Or ce n’est pas tenable, et vous le savez, monsieur le ministre.
Le droit à l’urbanisme se fonde sur un équilibre précaire entre plusieurs intérêts antagonistes que la majoration de 30 % des droits à construire fragiliserait durablement. Cette mesure ne serait certes applicable que pour une période transitoire de trois ans, ce qui est étrange d’ailleurs, mais une fois l’équilibre cassé, les effets seraient irrémédiables !
Cette mesure, proposée par le Gouvernement et supprimée par la commission, ne peut que nous frapper par sa brutalité. Elle n’a en effet été précédée d’aucune concertation, ni avec les professionnels, ni avec les populations, ni, surtout, avec les élus des collectivités territoriales pourtant directement concernés.
Cette mesure est par ailleurs inutile et dangereuse, pour plusieurs raisons.
Premièrement, son impact serait faible. Dans les secteurs qu’il serait nécessaire de densifier, à savoir la plus grande partie du tissu pavillonnaire sur le modèle duquel les villes se sont développées au cours des dernières décennies, les droits à construire sont de l’ordre d’un coefficient d’occupation des sols de 0,3.

M. Philippe Dallier. Cela dépend où !

M. Joël Labbé. Il s’agit d’une moyenne nationale, mon cher collègue. Augmenter les possibilités d’un tiers ne changera pas grand-chose et, en tout état de cause, ne permettra pas la création d’un nombre suffisant de logements.
Il est des secteurs pavillonnaires sur lesquels il serait très facile de construire deux maisons sur un terrain aujourd’hui alloué à une seule maison.
Deuxièmement, cette majoration des droits à construire serait pernicieuse de par son caractère systématique.
La mesure valoriserait les secteurs où les droits à construire sont élevés. On ferait le bonheur de quelques opérateurs sur certains aménagements ponctuels, lorsque le terrain est déjà acheté sur la base des prix actuels et le permis pas encore déposé. Et le marché, comme à son habitude, s’adapterait, avec une augmentation des prix du foncier sur lesquels on a déjà une forte valorisation des droits à construire. Il s’agit donc bien d’une mesure qui provoquerait une spéculation foncière accrue.
Monsieur le ministre, vous l’avez d’ailleurs reconnu voilà quelques jours devant l’Assemblée nationale, en affirmant qu’une hausse de 30 % ne serait finalement pas si grave car, dans la mesure où elle prévaudrait dans toutes les zones tendues, la situation tendrait à s’équilibrer.
Par ailleurs, il deviendra plus difficile de faire aboutir des projets de logement social, mais aussi des projets immobiliers privés soucieux de construire des logements pour un prix abordable.

M. Benoist Apparu, ministre. Pourquoi ?

M. Joël Labbé. Je vous répondrai tout à l’heure, si vous me reposez votre question, monsieur le ministre.
Troisièmement, cette mesure fait abstraction de la notion de paysage urbain dense et de qualité.
La densification a déjà mauvaise presse. Or il convient de produire des espaces denses de qualité si l’on souhaite réhabiliter cette idée. Car oui, la densification est une réponse dans la lutte contre le phénomène d’étalement urbain, très consommateur d’espaces, agricoles notamment. Mais celle-ci ne doit pas se faire partout de manière uniforme, sans discernement ni concertation. Certains secteurs, reconnaissons-le, souffrent déjà de surdensité.
Une densité de qualité se construit sur la base d’un projet partagé et doit prendre en compte le contexte et l’existant. C’est bien tout le rôle des documents d’urbanisme et en particulier des orientations d’aménagement et de programmation. Cette mesure vient perturber ces travaux de fond, qui sont du ressort des élus locaux.
Monsieur le ministre, vous vous vantez que votre dispositif n’aurait pas d’incidence sur les finances publiques. C’est faux, car, de fait, ce que l’on appelle le document préalable, ou tout autre document qui n’est plus une étude d’impact, aura un coût réel pour les communes, notamment pour les plus petites d’entre elles, dépourvues de services administratifs.
Le mécanisme de mise en œuvre de la mesure est par ailleurs inadapté. Le délai qu’il instaure vient s’ajouter à ceux qui sont en cours dans les procédures d’élaboration ou de révision des PLU – je le sais d’autant mieux que le PLU de la commune dont je suis le maire est en cours de révision –, alors que l’on manque déjà de moyens pour les faire adopter dans de bonnes conditions.
Le risque est de produire, sans réelle concertation, des documents toujours plus techniques. Or la faible participation des citoyens aux enquêtes publiques est déjà la preuve d’un manque de concertation et de pédagogie, laquelle est pourtant bien nécessaire. Les populations sont à même d’admettre la densification à condition d’être consultées et écoutées.
J’en viens à l’essentiel de notre discussion, à savoir son enjeu. Aujourd’hui, on recense 3,6 millions de personnes mal logées, dont 600 000 enfants ; par ailleurs, 5 millions de personnes sont fragilisées par la crise du logement. Vous le savez, monsieur le ministre, vous en êtes conscient, tout comme nous : il s’agit là d’un enjeu majeur.
Aujourd’hui, il manque près de 900 000 logements. La mesure que vous nous proposez est une sorte de trompe-l’œil qui ne permettra pas, vous le savez, de réduire ce déficit.
Il convient, c’est entendu, de construire 400 000 à 500 000 logements par an. La réalisation d’un tel objectif doit s’appuyer notamment sur une véritable stratégie foncière.
En France, ce n’est pas parce qu’un terrain est déclaré constructible qu’il sera construit. Si l’on observe la situation de certains pays voisins, les Pays-Bas ou la Suède en particulier, on constate que, là-bas, c’est la collectivité qui achète les terrains ouverts à l’urbanisation, qui les aménage, crée les équipements, puis les revend à des prix différenciés selon l’usage.
La législation française nous permet de faire de même. Dans la commune dont je suis le maire, qui compte 3 800 habitants répartis sur 2 500 hectares, aujourd’hui, nous avons sous le coude tous les terrains qui seront urbanisables à l’avenir. Nous ne menons plus que des opérations publiques d’aménagement.
Cette situation résulte d’une politique volontariste, parce que je considère aussi la commune comme un laboratoire. Les opérations d’achat ont été conduites avant les dernières élections. Cela montre que, au final, les populations sont à même d’entendre et de comprendre ces actions, dans la mesure où il y a une véritable communication. Néanmoins, une telle politique ne peut pas être conduite à la hussarde.
En France, nous en avons tous l’expérience, lorsque, dans le cadre d’un plan local d’urbanisme, un terrain est classé en zone constructible, le propriétaire ne peut que se réjouir, car son patrimoine est multiplié par dix, vingt, trente, voire cent, sans la moindre obligation en retour.
Nos collègues MM. Braye et Repentin en faisaient déjà le constat en 2005.

M. Daniel Raoul, président de la commission de l’économie. Un tandem infernal !

M. Joël Labbé. Je n’étais pas sénateur à l’époque, mais j’ai lu ce rapport. Ses auteurs soulignent que la rétention foncière « est favorisée par une fiscalité quasiment indolore pour la détention, et fortement dégressive dans le temps pour la taxation ». C’est bel et bien l’inverse qu’il faut faire !
À cet égard, le « durcissement » de la taxe foncière sur le foncier non bâti urbanisable en zones tendues voté à l’Assemblée nationale n’est qu’une mesure de faible portée. Il faut aller bien au-delà.
Dans de nombreuses villes européennes, une grande partie du sol est propriété publique : c’est le cas de 90 % du sol à Amsterdam et de 70 % à Stockholm. C’est là que l’on peut mettre en œuvre des politiques de planification.

M. Benoist Apparu, ministre. Vous oubliez la Grande-Bretagne.

M. Joël Labbé. En effet ! Merci de me rappeler l’exemple de ce pays, monsieur le ministre. En tout cas, c’est toute la différence entre l’appropriation publique du développement et l’abandon aux lois du marché qui, nous le savons, ne fonctionnent pas. Nous, écologistes, sommes de ceux qui demandent l’intervention de la force de la puissance publique pour servir l’intérêt public. (M. Charles Revet s’exclame.)
Pourtant, on pourrait encourager la collectivité à conserver au moins la propriété de ce qu’elle possède déjà en offrant le terrain sous forme de baux de longue durée. Une telle disposition serait tout à fait adaptée à la production de logements sociaux ou à celle des coopératives d’habitat.

M. Benoist Apparu, ministre. Enfin un point d’accord entre nous !

M. Joël Labbé. J’espère que vous serez également d’accord sur le point suivant, monsieur le ministre, même s’il peut vous paraître anecdotique.
Cette mesure serait aussi une réponse au regard des attentes des personnes et des ménages, de plus en plus nombreux, souvent jeunes, qui, par choix de sobriété de vie ou par obligation, se retrouvent en logement alternatif en dehors de toute législation. Derrière ces situations, il y a des choix de vie auxquels il va bien falloir apporter une réponse. Dans une société en mutation, ce sont des expériences que nous devons encourager.
Les établissements publics fonciers sont aussi susceptibles de jouer un rôle accru dans la création de réserves foncières. Ils acquièrent et cèdent des terrains à des collectivités ou des opérateurs en vue de la réalisation d’opérations de logement sur les parcelles acquises.
Lorsque l’on passe par la puissance publique, on a également recours aux promoteurs privés, métier au demeurant fort respectable, mais la collectivité publique garde la main et la signature. Je sais ce que cela représente, pour le vivre dans la commune dont je suis le maire. On peut alors réaliser une densification et une mixité pensées.
Monsieur le ministre, vous avez annoncé tout à l’heure que vous envisagiez d’aider les maires bâtisseurs. Sachez que vous êtes attendu sur ce sujet. Toutefois, vous ne pouvez pas dire que vous allez aider les maires bâtisseurs et délaisser les autres. En effet, certains maires bâtisseurs sont à la tête de communes dont les besoins sont moindres que ceux d’autres zones, où les maires sont moins engagés sur le front du logement. Cette déclaration reste donc purement formelle.
En revanche, les collectivités locales ont besoin d’un véritable soutien. Actuellement – j’ai reçu un tel dossier avant-hier –, lorsqu’une commune veut construire un logement social, on lui demande 20 000 euros pour la construction proprement dite et 20 000 euros d’aide sur le foncier aménagé. Ces collectivités, que le Président de la République accuse d’être dépensières,…

M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue.

M. Joël Labbé. … il faudra bien les aider d’une manière ou d’une autre.
Monsieur le ministre, je vais oublier votre dispositif, car la commission nous en présente un autre, selon moi plus intéressant.
L’application réelle des dispositions du Grenelle de l’environnement dans le domaine de l’urbanisme et du logement représentera une avancée forte intéressante. Il conviendra, dans le cadre d’une véritable politique du logement, avec un autre choix de société, de faire passer l’intérêt public avant l’intérêt privé. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

> voir objet du texte et étapes de la discussion

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